Встряхнут ли регуляторы США стабильные монеты в высокотехнологичные банки?

Регуляторы по всему миру всерьез задумались о рисках, связанных со стейблкоинами, еще в 2019 году, но в последнее время опасения усилились, особенно в США.
В ноябре Рабочая группа президента США по финансовым рынкам (PWG) выпустила ключевой доклад, в котором поднимались вопросы о возможном «бегстве стабильных монет», а также о «риске платежной системы». Вслед за этим в декабре Сенат США провел слушания о рисках, связанных со стабильными монетами.
В связи с этим возникают вопросы: Придет ли в США регулирование стейблкоинов в 2022 году? Если да, то будет ли это «широкий мазок» федерального законодательства или более фрагментарное регулирование Министерства финансов? Какое влияние оно может оказать на небанковских эмитентов стабильных монет и криптоиндустрию в целом? Может ли это послужить толчком к своего рода конвергенции, когда эмитенты стабильных монет станут более похожими на высокотехнологичные банки?
Мы «почти уверены», что федеральное регулирование стабильных монет появится в 2022 году, сказал нашему сайту Дуглас Лэнди, партнер White & Case. Рохан Грей, доцент юридического колледжа Университета Уилламетт, согласился с ним. «Да, регулирование стабильных коинов грядет, и это будет двойной толчок», характеризующийся растущим импульсом к принятию всеобъемлющего федерального законодательства, а также давлением на Казначейство и связанные с ним федеральные агентства с целью повышения их активности.
Другие, однако, говорят, что не так быстро. «Я думаю, что перспектива принятия законодательства маловероятна, по крайней мере, до 2023 года», — сказал нашему сайту Салман Банаи, глава отдела политики криптовалютной аналитической компании Chainalysis. В результате «регуляторное облако, нависшее над рынками стейблкоинов, останется с нами еще некоторое время».
That said, the hearings and draft bills that Banaei expects to see in 2022 should “lay the groundwork for what could be a productive 2023.”

Temperature is rising

Большинство согласны с тем, что регулятивное давление нарастает — и не только в США. «Другие страны реагируют на те же основные силы», — сказал Грей нашему сайту. Первоначальным катализатором стало заявление Facebook (признана экстремистской организацией, деятельность которой запрещена в Российской Федерации) в 2019 году о том, что компания Libra (теперь Diem) намерена разработать собственную глобальную валюту, что стало тревожным сигналом для политиков, давшим понять, «что они не могут оставаться в стороне», даже если криптосектор был (тогда) «небольшой, несколько причудливой отраслью», которая не представляла «системного риска», объяснил Грей.
Сегодня есть три основных фактора, которые способствуют продвижению регулирования стабильных криптовалют, сказал Банаи нашему сайту. Первый — это обеспечение, или озабоченность, также сформулированная в отчете ПРГ, которая, по словам Банаи:

«Некоторые стейблкоины дают неверную картину активов, лежащих в их основе, в своих раскрытиях». Это может привести к тому, что держатели этих цифровых активов обнаружат, что их доля серьезно обесценилась в результате переоценки и, возможно, бегства».

Вторая причина беспокойства заключается в том, что стабильные монеты «подпитывают спекуляции в опасной нерегулируемой экосистеме, такой как приложения DeFi, которые еще не подверглись законодательному регулированию, как другие цифровые активы», — продолжает Банаи. Между тем, третье опасение заключается в том, «что стейблкоины могут стать законными конкурентами стандартных платежных сетей», получая выгоду от регулятивного арбитража, так что однажды они могут предоставить «широко масштабируемые платежные решения, которые могут подорвать традиционные платежные и банковские поставщики услуг».
Что касается второго пункта Банаи, Хилари Аллен, профессор права из Американского университета, заявила в декабре в Сенате, что сегодня стабильные монеты не используются для оплаты реальных товаров и услуг, как полагают некоторые, а их основное применение «заключается в поддержке экосистемы DeFi […] типа теневой банковской системы с недостатками, которые могут […] нарушить нашу реальную экономику».
Грей добавил: «Индустрия стала больше, стабильные монеты стали более важными, и позитивный настрой стабильных монет потускнел». В прошлом году были подняты серьезные вопросы о резервных активах лидера отрасли Tether (USDT), но позже еще более покладистые эмитенты, казалось бы, с благими намерениями, оказались введенными в заблуждение относительно резервов. Например, компания Circle, основной эмитент USD Coin (USDC), заявила, что ее стейблкоин «обеспечен 1:1 наличными средствами», но затем выяснилось, что «40 процентов его резервов на самом деле находятся в казначейских обязательствах США, депозитных сертификатах, коммерческих бумагах, корпоративных облигациях и муниципальных долгах», как отметила газета New York Times.
За последние три месяца «общественная шумиха вышла на новый уровень», — продолжил Грей, — включая знаменитостей, продвигающих криптоактивы и неиграбельные токены, или НФТ. All these things nudged regulators further along.

Regulation by FSOC?

«2022 год, вероятно, слишком ранний срок для принятия всеобъемлющего федерального законодательства или регулирования в сфере стейблкоинов, — сказал нашему сайту Джай Массари, партнер Davis Polk & Wardwell LLP. С одной стороны, это год промежуточных выборов в США, но «я думаю, что мы увидим много предложений, которые важны для формирования базовой линии того, каким может быть регулирование стабильных коинов», — сказала она нашему сайту.
Если не будет федерального законодательства, то Совет по надзору за финансовой стабильностью, или FSOC, может принять решение по стабильным монетам в 2022 году. В состав этого межведомственного совета входят 10 руководителей SEC, CFTC, OCC, Федеральной резервной системы и FDIC. В этом случае небанковские эмитенты стабильных монет могут рассчитывать на то, что на них будут распространяться требования ликвидности, требования по защите клиентов и правила резервирования активов — как минимум, сказал Ланди нашему сайту, и регулироваться «как фонды денежного рынка».
Банаи, в свою очередь, считает вмешательство FSOC в рынок стейблкоинов «возможным, но маловероятным», хотя он видит, что Казначейство будет активно следить за рынком стейблкоинов в следующем году.

Will stablecoins have deposit insurance?

Более решительным шагом может стать требование о том, чтобы эмитенты стабильных монет были застрахованными депозитарными учреждениями, что рекомендуется в отчете PWG, а также предлагается в некоторых законодательных предложениях, таких как Закон о стабильности 2020 года, в написании которого принимал участие Грей.
Массари не считает, что введение таких ограничений для эмитентов необходимо или желательно. Выступая 14 декабря перед Комитетом Сената по банковскому делу, жилищному строительству и городским делам, она подчеркнула, что «настоящий стейблкоин» — это разновидность «узкого банка», или финансовой концепции, возникшей еще в 1930-х годах. Стаблкоины «не занимаются трансформацией сроков погашения и ликвидности — то есть использованием краткосрочных депозитов для получения долгосрочных кредитов и инвестиций». Это делает их по своей сути более безопасными, чем традиционные банки. Как она позже рассказала нашему сайту:

«Суперспособность [традиционных] банков заключается в том, что они могут принимать депозитное финансирование и не только инвестировать в краткосрочные ликвидные активы. Они могут использовать это финансирование для выдачи 30-летних ипотечных кредитов, или для выдачи кредитов по кредитным картам, или для инвестиций в корпоративные долговые обязательства. А это рискованно».

Именно по этой причине традиционные коммерческие банки обязаны покупать страховку FDIC (т.е. страхование депозитов) путем начисления страховых взносов на свои внутренние депозиты. Но, если стабильные монеты ограничат свои резервные активы наличными и подлинными денежными эквивалентами, такими как банковские депозиты и краткосрочные государственные ценные бумаги США, они, вероятно, избегут риска «бегства» и не будут нуждаться в страховании депозитов, утверждает она.
Однако несомненно, что страх перед «бегством» стабильных монет не покидает финансовые власти США. Это было отмечено в отчете PWG и еще раз в годовом отчете FSOC за 2021 год в декабре:

«Если эмитенты стабильных монет не выполнят запрос на выкуп стабильных монет, или если пользователи потеряют уверенность в способности эмитента стабильных монет выполнить такой запрос, может произойти запуск механизма, что может привести к ущербу для пользователей и более широкой финансовой системы.»

«У нас не может быть бегства по депозитам, — прокомментировал Лэнди. Банки уже регулируются, и у них нет проблем с ликвидностью, резервами, требованиями к капиталу и т.д. Все это уже решено. Но это все еще не относится к стабильным монетам.
«Я думаю, что есть положительные и отрицательные стороны, если эмитенты стабильных монет будут обязаны быть застрахованными депозитарными учреждениями (IDI)», — сказал Банаи, добавив: «Например, IDI может выпускать защищенные FDIC кошельки со стабильными монетами. С другой стороны, финтех-инноваторы будут вынуждены работать с IDI, что сделает IDI и их регуляторов фактически привратниками для инноваций в области стабильных монет и связанных с ними услуг».
Грей считает, что требование о страховании депозитов не за горами. «Администрация [Байдена], похоже, принимает эту точку зрения», и она набирает обороты за рубежом: Япония и Банк Англии, похоже, склоняются в этом направлении. Эти органы власти признают, что «дело не только в кредитном риске», — сказал он нашему сайту. Существуют и операционные риски. Стабильные монеты — это всего лишь компьютерный код, который подвержен ошибкам, и технология может дать сбой, сказал он нашему сайту. Regulators don’t want consumers to be hurt.

Что будет дальше?

Заглядывая в будущее, Грей предвидит ряд сближений в экосистеме стейблкоинов. Цифровые валюты центральных банков, или CBDC, многие из которых уже близки к запуску, будут иметь двухуровневую архитектуру, а розничный уровень будет похож на стейблкоин, предполагает он. Это одна из конвергенций.
Во-вторых, некоторые эмитенты стейблкоинов, такие как Circle, получат лицензии федеральных банков и в конечном итоге будут похожи на высокотехнологичные банки; различия между традиционными банками и финтех-компаниями сократятся. Лэнди также согласился с тем, что регулирование стабильных монет, подобное банковскому, скорее всего, «заставит небанковские организации стать банками или сотрудничать с банками».
Третья возможная конвергенция — семантическая. По мере сближения традиционных банков и криптовалютных предприятий традиционные банки могут перенять некоторые формулировки криптобирж. Они могут больше не говорить о депозитах, а, например, о стейблкоинах.
Лэнди более скептичен в этом вопросе. Слово «stablecoin» ненавистно в сообществе регуляторов, — сказал он нашему сайту, — и, возможно, от него откажутся, если и когда stablecoin попадут в поле зрения государственных регуляторов США. Почему? Само название предполагает то, чем стабильные монеты не являются. Эти цифровые монеты, привязанные к фиату, являются чем угодно, только не «стабильными», по мнению регуляторов. Calling them such could mislead consumers.

DeFi, алгоритмические стабильные монеты и другие вопросы

Необходимо разобраться и с другими вопросами. «Остается большой вопрос о том, как стабильные монеты используются в DeFi», — говорит Массари, хотя «запрет стабильных монет не остановит DeFi». Кроме того, существует проблема алгоритмических стабильных монет — стабильных монет, которые не обеспечены фиатными валютами или товарами, а полагаются на сложные алгоритмы для поддержания стабильных цен. Что с ними делать регуляторам?
По мнению Грея, алгоритмические стабильные монеты «более рискованны», чем фиатные, но правительство не затронуло эту тему в своем отчете ПРГ, возможно, потому, что алгоритмические стабильные монеты все еще не получили широкого распространения.
В целом, не существует ли здесь опасность чрезмерного регулирования — опасение, что регулирующие органы могут зайти слишком далеко в обуздании этой новой развивающейся технологии?
«Я думаю, что существует риск чрезмерного регулирования», — сказал Банаи, особенно учитывая, что Китай, похоже, близок к запуску своего CBDC, «а цифровой юань имеет потенциал стать глобально масштабируемой платежной сетью, которая может занять значительную долю рынка по сравнению с платежными сетями, находящимися под контролем американских политиков».

США и другие регулирующие органы должны быть осторожны в своих действиях в отношении стейблкоинов и убедиться, что они не уничтожают возможности для инноваций из-за чрезмерного внимания к конкурирующим приоритетам, добавил Банаи: «Содействие инновациям — это наше убийственное приложение, и мы должны быть осторожны, чтобы сохранить его в отношении цифровых активов».